Top-down en bottum-up
Een van de mijlpalen in het afgelopen jaar – niet prominent in het nieuws maar wel belangrijk voor natuur en landschap – was het tienjarig bestaan van het Natuurpact. In het Natuurpact uit 2013 werden afspraken gemaakt over de decentralisering van natuurbeleid naar de provincies. Daarmee vormt het de basis voor het Nederlandse natuurbeleid buiten de Natura 2000-gebieden. Ter ondersteuning van dit beleid bracht het PBL, in samenwerking met WUR, de ‘Derde lerende evaluatie van het Natuurpact’ uit, met tien lessen voor de toekomst. Ik kan het rapport van harte aanbevelen. Hier ga ik vooral in op de laatste les, die aansluit op het recente rapport ‘Grip’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Veel discussies over natuurbeleid monden uit in claims over bottom-up tegenover top-down; vaak gecombineerd met een pleidooi voor een integrale, gebiedsgerichte benadering in plaats van een sectorale. Les 10 in het rapport zegt daarover: “Natuurbeleid vereist continu navigeren tussen top-downdoelen en bottom-upgebiedsprocessen”. Anders gezegd: topdown en bottom-up zijn beide nodig en de kunst is ze zo af te stemmen dat ze elkaar versterken in plaats van frustreren. Zonder duidelijke beleidskaders vanuit het rijk verworden participatieve gebiedsprocessen gemakkelijk tot taaie onderhandelingsprocessen waarin economisch en sociaal invloedrijke spelers aan het langste eind trekken. Voor burgers die niet tot de ‘participatie-elite’ horen is het juist de representatieve democratie, in de vorm van de staat, die moet opkomen voor hun belangen. Aldus het WRR-rapport, dat daarbij waarschuwt voor de ‘nogal naieve opvattingen over participatie’ in de Omgevingswet. Omgevingsbeleid kan niet zonder ‘aansprekende en solide plannen’ voor de inrichting van Nederland vanuit de rijksoverheid.
Zulke plannen en beleidskaders zullen vaak een sectoraal karakter dragen. Ze moeten namelijk voldoende onderbouwd, eenduidig en specifiek zijn om vertaald te kunnen worden in juridisch bindende voorschriften. Die zijn nodig om een eind te maken aan de conflicten die effectief beleid onvermijdelijk oproept. De stikstofproblematiek is daarvan een duidelijke illustratie en laat tevens zien dat natuurbeleid, ook buiten de Natura 2000- gebieden, niet lukt zonder een sturende rol van de rijksoverheid. Dat alles neemt niet weg dat integrale oplossingen op gebiedsniveau verreweg de voorkeur verdienen. Ook dat laat de stikstofproblematiek zien: landbouw, ruimtelijke zonering, natuurbescherming, industrie en bouwactiviteiten spelen alle tezamen een rol. Daarom is decentralisering van natuurbeleid – binnen duidelijke beleidskaders vanuit het rijk – nog steeds een goed idee. Bij het navigeren tussen top-down en bottom-up, zo laat het PBL-rapport zien, spelen provincies een cruciale rol, op basis van hun deskundigheid en hun relaties met zowel rijk als regio’s. Zij kunnen, bij uitstek, bemiddelen tussen top-down en bottom-up, tussen sectoraal beleid en integrale gebiedsoplossingen. Mijn wens voor 2024 is dat provincies, ondersteund door het rijk, deze rol ook waar gaan maken, ten behoeve van burgers en natuur.
KRIS VAN KOPPEN
